國(guó)務院辦公廳關于(yú)進一(yī / yì ／yí)步推進省以(yǐ)下
财政體制改革工作的(de)指導意見
國(guó)辦發〔2022〕20号
各省、自治區、直轄市人(rén)民政府，國(guó)務院各部委、各直屬機構：
省以(yǐ)下财政體制是(shì)政府間财政關系制度的(de)組成部分，對于(yú)建立健全科學的(de)财稅體制，優化資源配置、維護市場統一(yī / yì ／yí)、促進社會公平、實現國(guó)家長治久安具有重要(yào / yāo)作用。黨的(de)十八大(dà)以(yǐ)來(lái)，按照黨中央、國(guó)務院決策部署，根據中央與地(dì / de)方财政事權和(hé / huò)支出(chū)責任劃分改革安排，各地(dì / de)不(bù)斷完善省以(yǐ)下财政體制，充分發揮财政職能作用，在(zài)推動經濟社會發展、保障和(hé / huò)改善民生以(yǐ)及落實基層“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）任務等方面取得積極成效。同時(shí)，省以(yǐ)下财政體制還存在(zài)财政事權和(hé / huò)支出(chū)責任劃分不(bù)盡合理、收入劃分不(bù)夠規範、有的(de)轉移支付定位不(bù)清、一(yī / yì ／yí)些地(dì / de)方“三保”壓力較大(dà)、基本公共服務均等化程度有待提升等問題。爲(wéi / wèi)更好發揮财政在(zài)國(guó)家治理中的(de)基礎和(hé / huò)重要(yào / yāo)支柱作用，健全省以(yǐ)下财政體制，增強基層公共服務保障能力，經國(guó)務院同意，現提出(chū)以(yǐ)下意見。
一(yī / yì ／yí)、總體要(yào / yāo)求
（一(yī / yì ／yí)）指導思想。以(yǐ)習近平新時(shí)代中國(guó)特色社會主義思想爲(wéi / wèi)指導，全面貫徹落實黨的(de)十九大(dà)和(hé / huò)十九屆曆次全會精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準确、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，按照深化财稅體制改革和(hé / huò)建立現代财政制度的(de)總體要(yào / yāo)求，進一(yī / yì ／yí)步理順省以(yǐ)下政府間财政關系，建立健全權責配置更爲(wéi / wèi)合理、收入劃分更加規範、财力分布相對均衡、基層保障更加有力的(de)省以(yǐ)下财政體制，促進加快建設全國(guó)統一(yī / yì ／yí)大(dà)市場，推進基本公共服務均等化，推動高質量發展，爲(wéi / wèi)全面建設社會主義現代化國(guó)家提供堅實保障。
（二）基本原則。
——堅持統一(yī / yì ／yí)領導、全面規範。堅持黨中央集中統一(yī / yì ／yí)領導，厘清政府與市場邊界，保持與行政管理體制相适應，在(zài)中央和(hé / huò)地(dì / de)方分稅制的(de)原則框架内，遵循完善政府間财政關系的(de)基本原則，理順地(dì / de)方各級财政事權和(hé / huò)支出(chū)責任以(yǐ)及政府間收入劃分關系等，逐步形成規範的(de)省以(yǐ)下财政體制。
——堅持因地(dì / de)制宜、激勵相容。堅持省負總責、分級負責，尊重地(dì / de)方的(de)自主性和(hé / huò)首創精神，鼓勵各地(dì / de)區因地(dì / de)制宜采取差異化措施，激勵與約束并重，充分調動省以(yǐ)下各級政府積極性，以(yǐ)增量改革爲(wéi / wèi)主、适度調整存量結構，優化權責配置和(hé / huò)财力格局，增強财政體制的(de)适應性和(hé / huò)有效性。
——堅持穩中求進、守正創新。把握好改革的(de)節奏與力度，平穩有序推進改革，保持财政體制連貫性和(hé / huò)政策連續性。鼓勵解放思想、探索實踐，着力破解體制機制難題，創新管理模式，發揮财政體制在(zài)改革發展中的(de)引導和(hé / huò)保障作用。
二、清晰界定省以(yǐ)下财政事權和(hé / huò)支出(chū)責任
（三）合理劃分省以(yǐ)下各級财政事權。結合本地(dì / de)區實際加快推進省以(yǐ)下各級财政事權劃分改革，根據基本公共服務受益範圍、信息管理複雜程度等事權屬性，清晰界定省以(yǐ)下各級财政事權。适度強化教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大(dà)基礎設施規劃建設、重點區域（流域）生态環境保護與治理、國(guó)土空間規劃及用途管制、防範和(hé / huò)督促化解地(dì / de)方政府債務風險等方面的(de)省級财政事權。将直接面向基層、由基層政府提供更爲(wéi / wèi)便捷有效的(de)社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等基本公共服務确定爲(wéi / wèi)市縣級财政事權。
（四）明晰界定省以(yǐ)下各級财政支出(chū)責任。按照政府間财政事權劃分，合理确定省以(yǐ)下各級财政承擔的(de)支出(chū)責任。省級财政事權由省級政府承擔支出(chū)責任，市縣級财政支出(chū)責任根據其履行的(de)财政事權确定。共同财政事權要(yào / yāo)逐步明确劃分省、市、縣各級支出(chū)責任，按照減輕基層負擔、體現區域差别的(de)原則，根據經濟發展水平、财力狀況、支出(chū)成本等，差别化确定不(bù)同區域的(de)市縣級财政支出(chū)責任。推動建立共同财政事權保障标準，按比例分擔支出(chū)責任，研究逐步推進同一(yī / yì ／yí)市縣不(bù)同領域的(de)财政支出(chū)責任分擔比例統一(yī / yì ／yí)。上(shàng)級财政事權确需委托下級履行的(de)，要(yào / yāo)足額安排資金，不(bù)得以(yǐ)考核評比、下達任務、要(yào / yāo)求配套資金等任何形式，變相增加下級支出(chū)責任或向下級轉嫁支出(chū)責任。
三、理順省以(yǐ)下政府間收入關系
（五）參照稅種屬性劃分收入。将稅基流動性強、區域間分布不(bù)均、年度間收入波動較大(dà)的(de)稅收收入作爲(wéi / wèi)省級收入或由省級分享較高比例；将稅基較爲(wéi / wèi)穩定、地(dì / de)域屬性明顯的(de)稅收收入作爲(wéi / wèi)市縣級收入或由市縣級分享較高比例。對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領域稅費收入，可作爲(wéi / wèi)省級收入，也(yě)可在(zài)相關市縣間合理分配。除按規定上(shàng)繳财政的(de)國(guó)有資本經營收益外，逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分政府間收入的(de)做法。
（六）規範收入分享方式。稅收收入應在(zài)省以(yǐ)下各級政府間進行明确劃分，對主體稅種實行按比例分享，結合各稅種稅基分布、收入規模、區域間均衡度等因素，合理确定各稅種分享比例。對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以(yǐ)規範。省内同一(yī / yì ／yí)稅費收入在(zài)省與市、省與省直管縣、市與所轄區、市與所轄縣之(zhī)間的(de)歸屬和(hé / huò)分享比例原則上(shàng)應逐步統一(yī / yì ／yí)。除國(guó)家另有規定外，逐步取消對各類區域的(de)财政收入全留或增量返還政策，确需支持的(de)通過規範的(de)轉移支付安排。逐步規範設區的(de)市與所轄區之(zhī)間的(de)收入關系。結合稅源實際合理編制各級收入預算，依法依規征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁虛收空轉、收“過頭稅費”、亂收費，不(bù)得違規對稅費收入指标進行考核排名。逐步清理不(bù)當幹預市場和(hé / huò)與稅費收入相挂鈎的(de)補貼或返還政策。
（七）适度增強省級調控能力。結合省級财政支出(chū)責任、區域間均衡度、中央對地(dì / de)方轉移支付等因素，合理确定省級收入分享比例。基層“三保”壓力較大(dà)的(de)地(dì / de)區以(yǐ)及區域間人(rén)均支出(chū)差距較大(dà)的(de)地(dì / de)區，應逐步提高省級收入分享比例，增強省級統籌調控能力。區域間資源分布不(bù)均的(de)地(dì / de)區，省級可參與資源稅收入分享，結合資源集中度、資源稅收入規模、區域間均衡度等因素确定省級分享比例。省級财政應完善省以(yǐ)下增值稅留抵退稅分擔機制，緩解退稅相對集中市縣的(de)退稅壓力，确保退稅政策及時(shí)準确落實到(dào)位。省級因規範财政體制集中的(de)收入增量，原則上(shàng)主要(yào / yāo)用于(yú)對下級特别是(shì)縣級的(de)一(yī / yì ／yí)般性轉移支付。
四、完善省以(yǐ)下轉移支付制度
（八）厘清各類轉移支付功能定位。建立健全省以(yǐ)下轉移支付體系，根據财政事權屬性，加大(dà)對财力薄弱地(dì / de)區的(de)支持力度，健全轉移支付定期評估機制。一(yī / yì ／yí)般性轉移支付用于(yú)均衡區域間基本财力配置，向革命老區、民族地(dì / de)區、邊疆地(dì / de)區、欠發達地(dì / de)區，以(yǐ)及擔負國(guó)家安全、生态保護、糧食和(hé / huò)重要(yào / yāo)農産品生産等職責的(de)重要(yào / yāo)功能區域傾斜，不(bù)指定具體支出(chū)用途，由下級政府統籌安排使用。共同财政事權轉移支付與财政事權和(hé / huò)支出(chū)責任劃分改革相銜接，用于(yú)履行本級政府應承擔的(de)共同财政事權支出(chū)責任，下級政府要(yào / yāo)确保上(shàng)級撥付的(de)共同财政事權轉移支付資金全部安排用于(yú)履行相應财政事權。編制預算時(shí)，共同财政事權轉移支付暫列一(yī / yì ／yí)般性轉移支付。專項轉移支付用于(yú)辦理特定事項、引導下級幹事創業等，下級政府要(yào / yāo)按照上(shàng)級政府規定的(de)用途安排使用。
（九）優化轉移支付結構。圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目标，調整省以(yǐ)下轉移支付結構，優化橫向、縱向财力格局，推動财力下沉，增強基層公共服務保障能力，推動落實中央重大(dà)決策部署。建立一(yī / yì ／yí)般性轉移支付合理增長機制，結合均衡區域間财力需要(yào / yāo)，逐步提高一(yī / yì ／yí)般性轉移支付規模。根據基本公共服務保障标準、支出(chū)責任分擔比例、常住人(rén)口規模等，結合政策需要(yào / yāo)和(hé / huò)财力可能等，足額安排共同财政事權轉移支付，落實各級支出(chū)責任，确保共同财政事權履行到(dào)位。合理控制專項轉移支付新增項目和(hé / huò)資金規模，逐步退出(chū)市場機制能夠有效調節的(de)相關領域，整合政策目标接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的(de)項目。
（十）科學分配各類轉移支付資金。貫徹政府過緊日子(zǐ)的(de)要(yào / yāo)求，堅持勤儉節約的(de)原則，按照規範的(de)管理辦法，圍繞政策目标主要(yào / yāo)采用因素法或項目法分配各類轉移支付資金。采用因素法分配資金，應選擇與财政收支政策有較強相關性的(de)因素，賦予不(bù)同因素相應權重或标準，并結合實際情況運用财政困難程度、支出(chū)成本差異、績效結果等系數加以(yǐ)調節，采取公式化方式測算，體現明确的(de)政策導向和(hé / huò)支持重點。确需以(yǐ)項目形式下達的(de)轉移支付可采用項目法分配資金，遵循公平、公正、公開的(de)原則，結合實際采取競争性評審等方式，按照規範程序分配。轉移支付資金分配應與下級政府提供基本公共服務的(de)成本相銜接，同時(shí)充分考慮下級政府努力程度，強化績效管理，适度體現激勵約束。
五、建立健全省以(yǐ)下财政體制調整機制
（十一(yī / yì ／yí)）建立财政事權和(hé / huò)支出(chū)責任劃分動态調整機制。根據事務管理及執行方式、機構職能調整等客觀實際，動态調整省以(yǐ)下各級财政事權和(hé / huò)支出(chū)責任劃分。健全共同财政事權支出(chū)責任動态調整機制，結合各地(dì / de)區經濟發展、财政自給率變化、保障标準調整等情況，适時(shí)調整省以(yǐ)下各級财政支出(chū)責任分擔比例。
（十二）穩步推進收入劃分調整。探索建立省以(yǐ)下區域間均衡度評估機制，定期開展評估。根據财政事權和(hé / huò)支出(chū)責任劃分動态調整情況，結合省以(yǐ)下區域間經濟社會發展、财政收入分布和(hé / huò)規模、财政收支均衡度等變化，适時(shí)穩步調整省以(yǐ)下政府間收入劃分。省級可通過合理調整收入分享方式或分享比例等辦法，抑制收入虛收空轉行爲(wéi / wèi)。省以(yǐ)下各級政府财政體制調整，涉及收入和(hé / huò)支出(chū)項目的(de)劃分以(yǐ)及上(shàng)解等具體辦法，應依法報同級人(rén)民代表大(dà)會常務委員會備案。
（十三）加強各類轉移支付動态管理。嚴格各類轉移支付設立條件和(hé / huò)決策程序，健全轉移支付定期評估和(hé / huò)退出(chū)機制。根據省以(yǐ)下區域間均衡度等變化，及時(shí)調整完善各類轉移支付資金分配辦法。加強資金績效管理和(hé / huò)監督，探索建立以(yǐ)共同财政事權轉移支付和(hé / huò)專項轉移支付爲(wéi / wèi)重點的(de)後評價制度，将績效評價、後評價結果作爲(wéi / wèi)完善政策、安排預算、改進管理的(de)重要(yào / yāo)依據。強化各類轉移支付資金分配、撥付、使用監管，科學高效、規範合理用好資金。健全财政資金直達機制，将與中央财政直達資金對應的(de)地(dì / de)方财政資金納入直達範圍，加快資金分配下達，加強資金管理和(hé / huò)監控，根據支出(chū)輕重緩急和(hé / huò)項目實際進度統籌安排支出(chū)，更好發揮惠企利民作用。
六、規範省以(yǐ)下财政管理
（十四）規範各類開發區财政管理體制。未單獨設立财政管理機構的(de)開發區（含園區，下同）等預決算按照部門預決算管理，納入同級政府或設立該開發區地(dì / de)方政府的(de)部門預決算并單獨列示。單獨設立财政管理機構的(de)開發區，參照實行獨立财政管理體制，預決算納入同級政府或設立該開發區地(dì / de)方政府的(de)預決算并單獨列示。各地(dì / de)區在(zài)依法依規的(de)前提下，可結合本地(dì / de)實際探索創新開發區财政管理體制模式，更好調動各方面積極性。各地(dì / de)區要(yào / yāo)加強開發區政府性債務管理，保持與财政管理體制相适應，強化開發區管委會等政府派出(chū)機構舉債融資約束，堅決遏制地(dì / de)方政府隐性債務增量，合理控制政府債務規模，切實防範債務風險。
（十五）推進省直管縣财政改革。按照突出(chū)重點、利于(yú)發展、管理有效等要(yào / yāo)求，因地(dì / de)制宜逐步調整優化省直管縣财政改革實施範圍和(hé / huò)方式。對區位優勢不(bù)明顯、經濟發展潛力有限、财政較爲(wéi / wèi)困難的(de)縣，可納入省直管範圍或參照直管方式管理，加強省級對縣級的(de)财力支持。對由市級管理更有利于(yú)加強區域統籌規劃、增強發展活力的(de)縣，适度強化市級的(de)财政管理職責。
（十六）做實縣級“三保”保障機制。建立縣級财力長效保障機制。堅持縣級爲(wéi / wèi)主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，全面落實基層“三保”責任。建立健全事前審核、事中監控、事後處置的(de)工作機制，嚴格省級對縣級“三保”支出(chū)預算安排方案的(de)審核制度，強化“三保”支出(chū)預算執行硬性約束，加強“三保”支出(chū)庫款保障和(hé / huò)運行監控，結合實際逐步推動“三保”相關轉移支付納入省對下直達資金範圍，做好“三保”風險防範和(hé / huò)應急處置。
（十七）推動鄉财縣管工作提質增效。将财政收入難以(yǐ)覆蓋支出(chū)需要(yào / yāo)、财政管理能力薄弱的(de)鄉鎮納入鄉财縣管範圍。加強财力薄弱鄉鎮支出(chū)保障，防範化解鄉鎮财政運行風險，加大(dà)對農村公益性事業發展的(de)支持力度。結合預算管理一(yī / yì ／yí)體化系統建設和(hé / huò)應用，調整優化鄉鎮财政職能，強化縣級财政對鄉鎮預算編制、預算執行、國(guó)有資産管理等監督，提升鄉鎮财政管理效率和(hé / huò)水平。
（十八）加強地(dì / de)方政府債務管理。堅持省級黨委和(hé / huò)政府對本地(dì / de)區債務風險負總責，省以(yǐ)下各級黨委和(hé / huò)政府按屬地(dì / de)原則和(hé / huò)管理權限各負其責。落實省級政府責任，按屬地(dì / de)原則和(hé / huò)管理權限壓實市縣主體責任，通過增收節支、變現資産等方式化解債務風險，切實降低市縣償債負擔，堅決查處違法違規舉債行爲(wéi / wèi)。健全地(dì / de)方政府債務限額分配機制，一(yī / yì ／yí)般債務限額應與一(yī / yì ／yí)般公共預算收入相匹配，專項債務限額應與政府性基金預算收入及項目收益等相匹配，促進融資規模與項目收益相平衡，完善專項債券資金投向領域禁止類項目清單和(hé / huò)違規使用專項債券處理處罰機制。
各地(dì / de)區、各有關部門要(yào / yāo)充分認識進一(yī / yì ／yí)步推進省以(yǐ)下财政體制改革的(de)重要(yào / yāo)意義，把思想和(hé / huò)行動統一(yī / yì ／yí)到(dào)黨中央、國(guó)務院決策部署上(shàng)來(lái)，增強“四個(gè)意識”、堅定“四個(gè)自信”、做到(dào)“兩個(gè)維護”，主動謀劃，精心組織，周密安排，紮實推進改革。各省、自治區、直轄市人(rén)民政府要(yào / yāo)按照本意見要(yào / yāo)求，制定實施方案，細化政策措施，推動各項改革任務落地(dì / de)見效。财政部等有關部門要(yào / yāo)加強對地(dì / de)方的(de)指導督促，積極配合地(dì / de)方推進改革，确保各項任務落地(dì / de)見效。
國(guó)務院辦公廳
2022年5月29日
（本文有删減）
